Gelijk krijgen of toch niet?

Eén van de essentiële kenmerken van een democratie ligt hem in het feit dat zij is ingericht als een rechtsstaat. Niet elke rechtsstaat is een democratie maar elke democratie is wel een rechtsstaat.

Dit betekent dat elke burger zich tot de rechter moet kunnen wenden wanneer hij zich in zijn rechten geschaad voelt. Deze rechter moet een volledig herstel kunnen bevelen en de uitvoering van rechterlijke bevelen moet gewaarborgd zijn. De nood aan een gedegen rechtsbescherming laat zich vooral voelen wanneer een administratieve overheid in het geding betrokken is. Een administratieve overheid heeft immers de bevoegdheid om éénzijdige beslissingen te nemen die bindend zijn voor de burger. Men kan dus stellen dat de burger zich reeds vanaf het begin in een zwakkere positie bevindt ten opzichte van een overheid.

In België is het vooral de Raad van State die de burger probeert te beschermen tegen beslissingen van administratieve overheden. We denken dan bijvoorbeeld aan een particulier die onteigend wordt, aan een bouwvergunning die men weigert af te leveren, aan een bepaalde belasting die wordt geheven of een ambtenaar aan wie een tuchtsanctie wordt opgelegd. En dit bij beslissing van een gemeente, provincie, de Vlaamse overheid of een andere administratieve instantie.

De voornaamste bevoegdheid van de Raad van State is haar annulatiebevoegdheid. Op basis van artikel 14 van de Gecoördineerde wetten van de Raad van State is de Raad bevoegd om akten en reglementen van administratieve overheden op haar wettigheid te controleren en desgevallend te vernietigen. Dit is een niet te onderschatten bevoegdheid.

De Raad van State is evenwel niet bij machte om altijd volledig rechtsherstel te bieden. Dit komt vooreerst doordat de wetgever de Raad maar een beperkte herstelbevoegdheid heeft toevertrouwd. Het herstel van de Raad van State komt er eigenlijk op neer dat de bestreden beslissing geacht wordt nooit te hebben bestaan. De Raad is echter niet bevoegd om ook de gevolgen van de vernietiging te regelen. Enkel de overheid kan dit doen. De overheid moet zelf uitmaken welke gevolgen zij aan een vernietiging geeft en in het bijzonder wat zij bijkomend nog zal doen om de vernietiging haar volle uitwerking te geven en volledig rechtsherstel te geven aan de burger. De Raad van State kan geen beslissing nemen in de plaats van de overheid of de overheid verplichten een bepaalde beslissing te nemen. Zij kan ook geen schadevergoeding toekennen aan de benadeelde burger.

Concreet heeft dit tot gevolg dat men in bepaalde situaties wel 'juridisch' gelijk krijgt maar dat men in feite weinig heeft aan dit juridisch gelijk. Een voorbeeld maakt dit duidelijk. Ambtenaar x schrijft zich in voor een vergelijkend examen voor een hogere functie. In totaal zijn er twee gegadigden voor de functie. Ondanks het feit dat ambtenaar x objectief het meest aanspraak kan maken op de functie kiest men voor de andere kandidaat. Ambtenaar x is hier niet mee akkoord en dient een verzoekschrift tot nietigverklaring in bij de Raad van State. De andere kandidaat is ondertussen benoemd in de nieuwe functie maar zeven jaar later geeft de Raad van State ambtenaar x gelijk. Doordat gedurende vele jaren de andere persoon benoemd werd in de nieuwe functie heeft ambtenaar x mogelijks schade geleden. Deze schade wordt door de vernietiging niet vergoed. Ambtenaar x zou nu kunnen argumenteren dat de overheid hem destijds had moeten aanstellen en dat hij bijgevolg gedurende al die jaren recht had op een hogere wedde.

In dergelijke gevallen waar het rechtsherstel door de Raad van State onvoldoende blijkt, is er nog altijd de mogelijkheid om zich te wenden tot de burgerlijke rechter. In zijn arrest van 21 juni 1990 heeft het Hof van Cassatie geoordeeld dat de nietigverklaring van een handeling of beslissing door de Raad van State een fout in de zin van artikel 1382 B.W. uitmaakt. Dit behoudens een onoverkomelijke dwaling bij de interpretatie van de rechtsregel, overmacht of een noodtoestand. Het spreekt voor zich dat het voor een administratieve overheid zeer moeilijk zal zijn om het bestaan van dwaling, overmacht of een noodtoestand aan te tonen.

De burger die zijn gelijk heeft gekregen voor de Raad van State beschikt met het vernietigingsarrest dus over een vermoeden van fout in hoofde van de administratieve overheid. Indien hij er in slaagt om het oorzakelijk verband tussen de gesanctioneerde en derhalve foutieve beslissing en de door hem geleden schade aan te tonen, heeft hij recht op een schadeloosstelling.

Aangezien de Raad van State niet de mogelijkheid heeft om de gevolgen van haar nietigverklaring te regelen of een aanvullende schadevergoeding uit te spreken kan de benadeelde burger met het vernietigingsarrest zijn toevlucht nemen tot de burgerlijke rechter. Dit is vooral van belang in de gevallen waar een loutere nietigverklaring de burger onvoldoende genoegdoening biedt. In het licht van een billijk rechtsherstel vormt de mogelijkheid tot het bekomen van een schadevergoeding voor de burgerlijke rechter dan ook een belangrijke en noodzakelijke aanvulling op de annulatiebevoegdheid van de Raad van State.

Dergelijke vordering tot schadevergoeding dient in beginsel te worden ingesteld binnen 5 jaar vanaf het schadeverwekend feit. Omdat procedures bij de Raad van State vaak lang aanslepen, had dit in het verleden wel eens het kwalijke gevolg dat een mogelijke vordering reeds verjaard was. De burger had hier dus te kampen met een tweede hindernis. Enerzijds moest hij een procedure opstarten voor de Raad van State om een fout in hoofde van de overheid te kunnen bewijzen en anderzijds mocht hij de dwingende termijn van 5 jaar niet uit het oog verliezen. Dit was vrij problematisch aangezien een annulatieprocedure soms 7 jaar en langer kon duren. De rechtspraak heeft hier op geanticipeerd door te oordelen dat een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State de verjaring van de vordering tot schadevergoeding stuit. Bij wet van 25 juli 2008 heeft de wetgever deze rechtspraak verankerd in het Burgerlijk Wetboek. De burger kan dus voortaan met een gerust hart de procedure voor de Raad van State afwachten alvorens zich tot de burgerlijke rechter te wenden.



Joris Gebruers
Advocaat